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我国行政诉讼制度中的举证责任分配规则

减小字体 增大字体 作者:吴东镐    来源:本站整理  发布时间:2012-7-22 18:50:06

依照法治主义的理念,一切行政行为①都必须符合法律。在行政诉讼中违法的行政行为,将被确认为无效或被撤销。但在实际诉讼中可能会出现的情况是:直到审理的最终阶段(已经经过了原告和被告行政机关互相提出证据、法院依职权调查证据的阶段),仍不能明确判断行政行为违法还是合法。在这种情形下,法院也必须要做出裁断,使一方获胜。反过来讲,某一方当事人必须承担没能举证的责任,要甘心忍受不利判定。我们把此类不利益称之为举证责任。所谓举证责任,是指虽有当事人提出的证据及法院依职权调查的证据,但法院仍不能确定行政机关的行政行为是否合法时,由一方当事人承担“不利益”判定。可见其核心内涵是由一方当事人负事实不明的法律责任。因此,讨论举证责任问题时,通常所关注的是,应当由哪一方当事人负该项法律责任的“举证责任的分配”问题。而关于举证责任分配的法制度、法理论,直接左右审判的最终结果,并且直接影响行政诉讼制度本身所具有的权利救济功能的发挥。

《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”。在立法上明确地让作为被告的行政机关“对作出的具体行政行为”承担举证责任,具有划时代的意义,也是我国行政诉讼法的重要的特征之一。“举证责任”或“立证责任”的概念尽管在日本的学说中广泛使用着,但尚未成为法律用语,也没有明确在行政诉讼中应当由原告或被告的哪一方在什么范围内承担举证责任的标准。本文从分析我国立法关于举证责任分配的规定人手,考察围绕举证责任分配而展开的日本法学界的理论发展与实务动向,通过比较分析,归纳、整理出行政诉讼举证责任分配的一般规则。

1.行政诉讼法及其司法解释中有关举证责任分配的规定

讨论举证责任时成为焦点的是,将该项法律责任置于被告与原告中的哪一方,即举证责任的分配问题。毫无疑问,其解决方案必然对行政诉讼制度产生重大影响。围绕举证责任的分配问题,我国在立法上作出了较为详细的规定。

1.1 明确规定了被告负举证责任的事项

《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”即被告对作为形式的具体行政行为的合法性负举证责任。如果被告完全不能提供证据,或逾期提供证据,或提供的证据不能证明被诉(作为)具体行政行为合法,被告应承担败诉后果。另外,《最高人民法院关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》第二十七条第一项规定:“(原告对下列事项承担举证责任)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。”可见,被告对“原告起诉超过起诉期限”负举证责任。即,如果被告不能证明“原告起诉超过起诉期限”时,那么,将承担不利后果——其驳回起诉的请求不能得到法院的支持。

1.2 相关司法解释中也明确了原告负举证责任的各类情形

《最高人民法院关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》第二十七条:“原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;(二)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款:“在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”

上述司法解释的两个条款,明确了不同情形下原告负举证责任的各种事项:首先,在诉讼过程中,如果被告提出“原告起诉不符合条件”,那么,原告对“起诉符合法定条件”负举证责任。即,如果原告不能证明“起诉符合法定条件”时,原告将承担被法院裁定“驳回起诉”的后果。其次,在起诉被告依原告的申请应为而不为的案件中,原告对“其在行政程序中曾经提出申请”负举证责任。即如果原告不能证明“在行政程序中曾经提出申请的事实”时,那么,原告将承担败诉后果。当然这不是绝对的,在一种例外情形下原告不承担举证责任,即:因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由,不能提供相关证据材料和作出合理说明的,原告不承担举证责任。最后,在一并提起的行政赔偿诉讼中,原告对“因受被诉行为侵害而造成损失的事实”负举证责任。即,如果原告不能证明“因受被诉行为侵害而造成损失的事实”时,那么,就要承担败诉后果。

上述规定,较为详细地列出了各种不同情形下举证责任的承担主体,具有极强的操作性。这在一定程度上解决了司法实践中遇到的法律责任不明的

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