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尚待完善的《企业国有资产法》

减小字体 增大字体 作者:佚名    来源:本站整理  发布时间:2010/2/9 8:59:22

 摘要 《企业国有资产法》的重大意义在于迈出7国有资产立法的第一步,而要实现对国有资产的有效保护,还需要解决以下问题:完善国有资产立法及调整范围、对国资委进行相应改革、完善国有资产监管体系、建立和完善国有产权交易市场以及出资人信息披露制度等。
  关键词 企业国有资产法;国有出资企业;完善
  中图分类号 D922.29
  文献标识码 A
  文章编号 1007-1962(2009)23-0021-02
  
  2008年10月28日,跨越三届全国人大,历时15年“马拉松”式立法的《企业国有资产法》终于“破茧而出”,在第十一届全国人大常委会上高票通过,并于2009年5月1日起施行。这部法律是否会像人们期待的那样“剑指国有资产流失”,成为国有资产的保护神呢?依笔者看来,这部法律的重大意义仅在于它迈出了国有资产立法的第一步,而要实现对国有资产的有效保护。至少还需要解决以下问题:
  
  一、完善国有资产立法及其调整范围
  
  按照经济用途,国有资产可分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产三类。《企业国有资产法》规范的企业国有资产,是指“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。这意味着,包括金融企业国有资产在内的各类企业国有经营性资产适用该法,但非经营性国有资产和资源性国有资产不属于该法的调整范围。因此,就国有资产的全面保护而言,该法尚存在着很大局限性。
  进而言之,《企业国有资产法》虽然将金融企业国有资产纳入了该法的调整范围,但由于该法主要为企业国有资产的管理、确权、保护、流转提供法律依据,现有条文过于框架性、原则性,没有专门对金融企业国有资产作出具体规定,加之金融企业国有资产本身存在出资人不清晰等问题(如:财政部、国资委都不是出资人,农村金融资产、邮政储蓄、社保基金不在财政部)。因此,实质上,《企业国有资产法》对金融企业国有资产的保护不具有可操作性。
  要解决以上问题。使该法对国有资产的保护更加全面和切实可行,首先,应尽快成立金融企业国有资产委员会代表政府履行出资人职责,厘清原本混乱的国有金融资产及出资人问题;其次,颁布《企业国有资产法》实施办法或实施细则,从法律上确立国有金融资产的出资人地位,加强对涉及金融企业国有资产,包括对境外金融投资、金融衍生品交易等的风险监管;最后,尽快开展并加强对非经营性国有资产,包括行政事业性国有资产,以及资源性国有资产保护的研究与立法工作。
  
  二、对国资委进行相应改革
  
  根据《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院第378号)的规定,代表政府履行国有资产出资人职责的机构是同级政府特设的国有资产监督委员会(以下简称“国资委”)。根据《企业国有资产法》对“履行出资人职责的机构”的角色定位,国资委是企业国有资产出资人,其应当按照《公司法》和出资企业的《公司章程》履行股东的义务,享有股东的权利。换言之,国资委对出资企业的监督权是由股东权利所派生。基于此,可以得出如下结论:国资委和出资企业之间是平等的民事主体之间的民事关系,而非行政管理机关与被管理企业之间的行政法律关系;除履行出资人职责外,国资委不得干预出资企业的经营活动:国资委本身应该是一个特设的出资人法人,其职能则是对国有资产进行运营和投资。
  基于国资委的角色定位,从立法的角度看,国资委仅可以对企业国有资产的相关法律法规提出草案和建议,而无权颁布全国统一的行政规章或规则。但《企业国有资产法》颁布后,国务院国资委还是于2009年6月15日发布了《企业国有产权交易操作规则》。这表明。国资委远未转变自己的职能和角色,还不习惯或不甘于仅仅担当《企业国有资产法》所定位的民事主体角色,《企业国有资产法》的完全实施也仍需时日。
  为进一步明确国资委新的法律地位和职责,应对国资委进行改革,使其实行公司化或企业化运作,内部设立战略规划委员会、风险控制委员会、薪酬委员会、资本预算委员会等,各委员会及委员决定出资企业的相关事宜,同时对自己的表决承担相应的民事责任。只有如此,才能切实使国资委从“裁判员”和“运动员”的双重角色转换为“运动员”的单一角色,保障《企业国有资产法》的顺利实施。
  
  三、完善国有资产监管体系
  
  《企业国有资产法》第七章特别规定,企业国有资产监督由同级人大常委会、同级政府及政府审计机关、社会公众监督构成。此外,国资委作为出资人也有权对出资企业的经营进行监督。从形式上看,该法已初步构建了人大监督、行政监督、审计监督和公众监督等多层次的国有资产监督制度体系。
  问题是,《企业国有资产法》构建的国有资产监督体系,在实际执行中还存在明显缺陷:其一,人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众等诸层次多头监督、互相交叉很容易造成无人负责、无人监督,或者滥用监督权力、浪费社会资源的局面。其二。既然国资委仅

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