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碳关税:新的绿色贸易壁垒抑或WTO环境保护豁免

减小字体 增大字体 作者:何娟    来源:本站整理  发布时间:2012-7-14 12:20:32

当贸易与投资逐渐演变为驱动各国单边环境政策的杠杆时,规范环境与贸易在国际法层面上的互补关系已成为协调各国国内立法,并保障其善意履行两类条约法义务的必要前提。置身于应对全球气候变化的大局,诚如世界贸易组织(World Trade Organization,以下简称WTO)总干事Pascal Lamy所言,WTO 规则并非毫不相关,亦不将自由贸易原则凌驾于环境保护原则之上。①相反,《1994年关税与贸易总协定》(以下简称GATT 1994)前言已明确“可持续性发展”为其根本宗旨之一,同时亦通过具体条款如GATT第20条“一般性豁免”允许成员国采取不加歧视的、非扭曲贸易的手段促成包括环境保护在内的各项社会目标的实现。然而,作为主管国际贸易规则的国际组织,WTO的功能集中在调整自身法律体系以适应各成员国在国际气候变化谈判与立法中的立场,而非主动创设两者之间的法律层次。因而,最为理想的协调方式应是依靠囊括各主要碳排放国在内的国际社会在气候变化问题上达成实质性共识,以有效控制和指导各国实施国内环境政策中的贸易手段。根本一点在于,限制贸易与投资的政策与立法不能假借环境保护之名,而行贸易保护主义之实。国际贸易法律体系所捍卫的公平自由和非歧视性的秩序价值不能轻易为新的“绿色壁垒”所动摇。正因为认识到这一点,2002年《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention onClimate Change, 以下简称UNFCCC)第3条第5款直接援引了GATT第20条前言的规定,作为规范贸易与环境的一项基本原则清晰阐释到:“为对付气候变化而采取的措施,包括单方面措施,不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制。”②

一、WTO法律规则审核碳关税的可行性

尽管建立多边气候变化公约的必要性已为WTO 本身以及学者们所认可,③然而事实是部分国家在国际环境法的谈判过程中未能体现足够的诚意和决心,致使此次哥本哈根会议落空制定有法律约束力的条约的目标。①相反,在此之前和之后,涉及碳减排的单边国内环境法的涌现俨然已成为各国,尤其是《京都议定书》附件一中的发达国家,短期推进甚至替代多边解决方式的门径。更令人担忧的是,由于《京都议定书》并不限定碳减排的具体执行方式,也不判定某项国内措施的合法性与否,导致各成员国拥有较大的自主空间任意选择包括影响贸易与投资在内的杠杆,如本文所研究的碳关税(carbon tariff)这一新举措。

因此,仅仅依靠当前寥寥可数、缺乏法律约束力和执行机构的国际环境公约,如UNFCCC、《京都议定书》等,或是继续等待完整厘清环境与贸易关系的法律文件的出现,都难以有力和快速应对新的贸易保护主义的抬头。在这一具体形势下,WTO 规则体系能从一个配合的角色转变为救济多边主义、限制单边主义的重要机制,不仅仅是因为国际社会依赖其较为成熟的争端解决机制,更因为打击贸易保护主义为其本质功能所在。为此,碳关税问题并非WTO越俎代庖,发展中国家诉诸其争端机制审查发达国家环境政策亦非没有现实的可能性。进一步对于中国而言,在制定气候应对国内法规则时,能否遵循WTO的原则精神和具体规则更成为一条不能忽视的硬性标准。

具体到可适用于碳关税问题的WTO规则,除已提及的GATT前言中致力于环境保护和可持续发展的整体目标,更能发挥根本性影响的是GATT第20条(b)、(g)两款涉及环境保护的豁免规定。具体条文如下:

碳关税作为一种边境措施是指针对进口货物在本国生产过程或(及)在进口国国内消费时排放的二氧化碳量而征收的税种。因在实践中有不同的征收方式和标准,其性质存在多样化,进而作为判断依据的WTO规则也有相应的区别。然而,本文着重探讨GATT 第20条在于其能够提供一般性的豁免,即可适用于对GATT各项规定的违反情形。为此,无论碳关税最终被WTO争端解决机构定性为何种税收:禁止性关税、②一般进口关税还是边境调整税(border taxadjustment),③也无论其被判定是否违背了GATT第11条“普遍取消数量限制”、第2条“减让表”、第1条“普遍最惠国待遇”或第3条“国内税和国内法规的国民待遇”等项下的具体义务,都无损于被申诉方援引第20条(b)、(g)两款进行最终的豁免辩护。在可援引的有法律拘束力的气候变化公约匮乏时,①作为WTO现有法律规则中重点涉及环境保护的条款,第20条将成为专家组和上诉机构厘清贸易保护与环境保护二者界限的最佳途径。

二、碳关税与GATT第20条(b)、(g)款

首先,上诉机构自WTO成立后第一起上诉案件美国—汽油案即明确指出适用GATT第20条当遵循先后秩序:首先,被诉措施根据其性质与特征能暂且符合第20条下某款具体豁免的描述;其后,该措施仍需符合第20条前言中的要求。②先分析被诉措施是否能落脚于某项具体豁免,再以前言作最后的限定,这一严格而非任意的解释顺序是第20条规定的“根本架构和逻辑”的必然折射,③因而为争端机构沿用至今。纵观(a)至(j)各项规定,碳关税最有可能为被

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